国家发改委近期发布了《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》)，引起各方关注和热议。对此法治周末记者就相关问题采访了中央财经大学副教授、财政部PPP示范项目评审专家谢娜。
记者：从2013年开始，中央层面对于PPP模式的关注度不断提高，发改委和财政部连续密集发布推动PPP工作的相关文件。与之前相比，《通知》存在哪些亮点?
谢娜：社会各界对于《通知》有不同的解读和发声，对发改委与财政部在PPP领域的职能分工持不同意见。从个人角度，我认为这是发改委和财政部在PPP领域的一次里程碑式合作实践，具有重要意义。
在此之前，发改委强调特许经营权立法，财政部着手进行PPP立法，一事两法，各说各话，对地方PPP实际操作造成了很大困扰。为此，学术界和业界不断呼吁，政府和社会资本合作要在同一个法律框架下执行。
《通知》出台，对发改委与财政部管辖PPP项目职能分工一锤定音。与理想状态相比，《通知》所体现的PPP管理理念存在一定不足，例如，发改委与财政部两部委是按照PPP项目类型(传统基础设施领域和公共服务领域)进行管辖分工，而非流程上的交互合作。事实上，圈内人士更期待看到发改委负责PPP项目立项审批、财政部负责PPP项目财政支出审批的流程性合作模式;各级地方政府相关部门也对此进行了探索合作，取得较好成效。
不可否认的是，与之前两部委各说各话相比，《通知》在国务院推动下，财政部和发改委相互认可合作的成果，已是重要进步。PPP领域内容复杂、问题众多，在统一的PPP立法框架下，相关法规政策需要在实践中不断完善。
记者：《通知》中提到，基础设施领域PPP合作有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革。PPP模式究竟是如何促进有效供给的?
谢娜：供给侧结构性改革是解决我国产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配六大类结构性问题的新路径。随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整，当前国内经济发展面临严峻挑战。
“结构性”似乎是个阳春白雪的名词，事实上是与普通民众息息相关。举例说明，钢铁、煤炭、水泥等行业，曾经是支撑我国工业发展和经济增长的重要领域，但近些年上述产业产能严重过剩、利润大幅下降，企业员工潜在失业率飙升。这一问题在东北地区尤为凸显。东北是我国重工业发源地，向来以煤油装备等重工业为主，在经济景气时期，重工业过剩产能不仅没有及时调整，反而进一步扩张。深陷单一经济结构的东北重工业，一旦面临宏观经济下行调整压力，便会出现产能利用率低、债务费用高企、营运资金紧张等困难局面。
供给侧结构性改革，实质上是改革政府公共政策的供给方式，换言之，就是按照市场导向要求来规范政府权力，这与PPP理念不谋而合。PPP是政府与社会资本合作模式，社会资本方在选择某个PPP项目时，会重点考察项目是否优质、地方政府信誉度如何。低附加值、高消耗、高污染、高排放项目已逐渐被市场遗弃，社会资本方自然不会再去投资建设运营此类PPP项目。在地方政府信誉不高的地区，社会资本方会要求更高的投资回报率、甚至不参与该地区PPP项目以降低风险损失，这是资本市场选择的结果，更是对规范政府权力和增强政府履约付费能力的现实要求。毫无疑问，规范的PPP模式是推动我国供给侧结构性改革的重要内容和主力军。
记者：目前业界呼吁，要求降低社会资本准入机制，不仅仅将目光投在央字头、国字头的社会资本上。政府方面应该如何合理设计与社会资本合作的利益点，引入更多的社会资本、民间资本?这在《通知》中有怎样的体现?
谢娜：当前地方政府在选择社会资本方时，多偏向于国企和央企，特别是在大规模投资基础设施建设领域，这一现象更为明显。
这主要由两方面原因导致：一是出于政治风险考量。民营企业不像国企央企那样受行政约束，政府害怕民营资本赚一票就跑、不认真运营PPP项目。民营企业扔下烂摊子给政府后较难被追责，而PPP项目又与公众利益息息相关，容易诱发公众事件。二是出于成本效益考量。与国企央企组建的PPP项目公司相比，民营资本成立的项目公司融资成本偏高，政府付费和可行性缺口补助类型的PPP项目要为后者支付更多的财政补贴。
《通知》鼓励引导民间投资和外商投资，明确提出要消除隐形壁垒，为民间投资和外商投资提供一视同仁和公平竞争的参与机会。事实上，PPP领域出现“国进民退”现象，并非单纯由于地方政府主观因素所致，以银行为代表的金融机构在其中起到了很大助推影响。例如，同样是向银行贷款，国企央企成立的项目公司，能以低于基准贷款利率方式获得银行贷款;而民营资本成立的项目公司，若无政府担保，其贷款利率偏高。项目公司财务成本会影响项目利润和政府补贴，地方政府自然会倾向于选择国字头、央字头的社会资本方。因此，解决PPP领域的准入机制问题，需要银行等金融机构与地方政府全方位通力合作。
记者：目前一些PPP项目落地不是很顺畅，原因何在，如何解决?
谢娜：PPP项目融资难问题，分为项目债权融资难和股权融资难。首先，PPP项目债权融资难，可通俗理解为项目公司难从银行等金融机构获批贷款。对于使用者付费类型的PPP项目，如果其本身不是优质项目，无法保证稳定的使用者付费现金流收入，金融机构担心项目公司后续无力还贷，则会出现项目债权融资难。对于政府付费和可行性缺口补助类型的PPP项目，银行等金融机构一般比较愿意为项目公司提供资金支持，但若地方政府信誉口碑不佳、或经济发展迟滞，存在后续政府违约的较大风险，则金融机构会收紧贷款。此外，对于纯民营资本设立的PPP项目公司，金融机构贷款审核较严。
其次，PPP项目股权融资难，主要与项目公司资本金到位情况有关。政府在PPP项目采购阶段，会设置社会资本方的资金门槛，以此保证项目公司最低资本金要求(不低于项目总投资额20%)。若地方政府没有全面考察社会资本方的资金实力，而是急于PPP项目落地、草草选择社会资本方，很容易出现项目公司资本金不到位情况。此外，当PPP项目投资规模较大时，由于资本金占比20%要求，会对社会资本方造成较大的自有资金压力。
如何解决PPP项目融资难，实际上是个系统性调整问题。选择有资金实力的社会资本方、地方政府提高信誉度、金融机构对国企央企和民企在贷款政策上一视同仁，有助于缓解PPP项目融资困境。
记者：作为PPP合作者之一的金融机构由于信息不对称，向来处在劣势位置，在PPP合作上显得比较滞后。对于金融行业来说目前还需要理顺哪些关系?
谢娜：银行等金融机构承担着维护国家金融秩序和经济稳定的职责，对PPP风险持规避态度是可以理解的。随着PPP模式在国家层面推广，金融机构已开始转变观念积极参与PPP项目。例如，金融机构出资成立国家级和地区级PPP基金，信托公司以投资人身份参与PPP，保险资金投资PPP市场也已开放，各类金融机构开始关注和研究创新性的PPP投资机会。
金融机构参与PPP项目侧重风险规避，在很大程度上会将风险转移给项目公司和地方政府，国家应出台相关政策予以规范。当前金融机构主要通过债权投资参与PPP，即便有股权投资行为，本质上也属于要求固定回报的“明股实债”。
例如，某大型金融机构选择PPP项目标准是：项目被纳入发改委或财政部PPP项目库、回报机制为政府付费或可行性缺口补助、经济发达地区、投资规模10亿以上、期限为10年左右，甚至还要求施工企业认购劣后级资金份额、政府平台公司负责项目运营并承担全部运营风险、合作方或政府平台公司承诺回购股权等。上述严苛条件与PPP利益共享、风险共担理念背道而驰。金融机构和资本市场助推PPP发展任重道远，需要进一步规范引导。